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关于基层法律服务工作相关问题的思考

时间:2013/3/1 16:40:59  来源:和谐法制网 点击:

内容提要:作者:曹明均(县司法局党组书记) 王 欢(县司法局基层股工作员) 法律服务机构,顾名思义是指面向社会提供有偿法律服务的组织。设立的方式应当是通过向司法行政部门提出申请,经司法行政部门批准之后才能设立法...
作者:曹明均(县司法局党组书记) 王 欢(县司法局基层股工作员)


法律服务机构,顾名思义是指面向社会提供有偿法律服务的组织。设立的方式应当是通过向司法行政部门提出申请,经司法行政部门批准之后才能设立法律服务机构。其中按照国家规定需要办理工商登记的,还须持司法行政部门的批准文件,到工商行政部门登记,领取营业执照。法律服务机构从概念上来说,包含狭义和广义两种。狭义的法律服务机构包括律师事务所、公证处、司法鉴定所和基层法律服务所;而广义的法律服务机构还包括征信公司,提供法律服务的公司。但无论是广义和狭义的法律服务机构,都必须以事实为依据,以法律为准绳,恪守执业纪律和职业道德。
一、基层法律服务所的基本理论
(一)基层法律服务所的定义
基层法律服务所是法律服务机构的一种,是依据司法部《基层法律服务所管理办法》(2000年3月31日 司法部令第59号)在乡镇和城市街道设立的法律服务组织,是基层法律服务工作者的执业机构。它是设在乡镇和城市街道,面向社会开展法律服务业务的市场中介组织。其任务是组织基层法律服务工作者开展业务活动,并进行相关的管理、培训、服务等,接受司法行政机关的管理和指导。
法律服务所的业务范围非常广泛,概括起来分为九部分:一是应聘担任法律顾问;二是代理参加民事、经济、行政诉讼活动;三是代理非诉讼法律事务;四主持调解纠纷;五是解答法律咨询;六是代写法律文书;七是协助办理公证事项;八是开展见证工作;九是协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作。
(二)基层法律服务的渊源
基层法律服务是起源于80年代初中期,随着党和国家的各项工作以经济建设为中心,商品经济又快又好的发展起来,特别是在农村,农村土地制度的逐步推行,农民渐渐摆脱了土地束缚,产生了各种各样的生产、经济活动,同时伴随着对法律事务的需求也在增大。当时正值我国律师制度恢复初期,律师队伍少且相对集中。为了适应我国律师制度恢复之初,律师数量难以满足法律服务需求现状而建立的基层法律服务所,最早出现在沿海等经济较为发达的地方。经过一段时间,如今已作为一种法律服务工作发展起来,是满足中国国情和需求的。它的优势在于贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等。1984年8月,司法部召开全国行政工作会议,印发了辽宁海域的经验材料,充分肯定了这一新生事物。同年11月,司法部在广东省召开现场会,介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验,并要求各地在试点的基础上加以推广。1985年3月,全国司法厅(局)长会议根据“四个服务”的指导思想,即基层法律服务所要为社会主义经济建设服务,为社会主义民主和法制建设服务,为国家的长治久安服务和为人民服务,再次要求各地根据实际情况,积极创造条件,在乡镇设立法律服务机构。同年7月,中央书记处(第221号)会议纪要充分肯定了司法部的“四个服务”的业务指导思想,为基层法律服务工作的健康发展指明了方向。
1986年1月,司法部发出通知,要求各地积极创造条件,继续抓紧建立基层法律服务所,同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导,完善工作制度,提高服务质量,进而提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月,司法部召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。1987年5月,司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议,全面总结了创建法律服务所的成绩和经验,提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务,讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》,并于5月30日颁发各地执行。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都做了规定,标志着基层法律服务工作进入了规范管理的阶段。同年八月,司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》,授权县(市、区)司法局发给经审查合格的乡镇法律服务工作者,作为从事农村基层法律服务的资格认证或执业证书。1988年2月,国务院物价局下发《关于印发第二批<国务院有关部门行政事业性收费管理目录>的通知,明确将乡镇法律服务所业务收费列为准予收费的项目。同年7月,司法部提出了《关于乡镇法律服务机构要为实施沿海地区经济发展战略积极提供法律服务的意见》。1989年10月和11月,司法部又相继发出了《乡镇法律工作者守则》和《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》,针对乡镇法律服务工作者的执业要求以及乡镇法律服务所的设立原则、条件和程序等作出了细化。
而后无论是司法部召开全国乡镇法律服务所总结暨经验交流会,还是为了适应社会主义市场经济体制的要求而制发的改革意见,都使法律服务所的体制和机制在往健全完善方面发展,于1999年发展达到巅峰。进入2000年以后,全面开展了法律服务所的调整整顿工作,特别是2002年8月,国务院将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”,要求进行脱钩改制。为了与近几年不断出台的方针、政策相吻合,也对法律服务所作出了新的定位。
二、基层法律服务存在的问题
(一)定位的不确定性。从基层法律服务的定义和渊源就可以看出,它带有强烈时代气息,又通过发展逐步形成了有别于其他法律服务机构的自己的特征,作为具有相当的中国特色而存在不可或缺。但正因为如此,基层法律服务合法身份和地位仍然得不到国际上的认可。基层法律服务所自完成脱钩改制后,成为了“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构。从诞生起直至现在完成脱钩改制的十多年发展时间,其定位一直处在不确定的变化状态中。这一系列的辗转与变动使得基层法律服务所的定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性,以及定位本身带来的难以操作性和难以把握性。例如基层法律服务所“以社区为依托,面向基层、面向社区”的定位,即乡镇法律服务所要面向基层,立足社区,为广大群众特别是农民提供最便捷的基层服务。但在全国范围内,不同区域的法律服务需求和法律服务供给两者之间很多并未达到基本的供需平衡,甚至相差甚远,使得基层法律服务的生存空间并不大。而“公益性、便民性、低收费”的这一定位,对实行“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制”的基层法律服务机构来说,将无法生存,若是想要做到两者之间的平衡往往也难以把握。在上级主管部门更倾向于公益性管理,但是却又没有安排适当的工作经费时,基层法律服务的工作开展往往表现得困难重重。
(二)资格准入问题使基层法律服务的发展不容乐观。2000年司法部《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》的出台,国家对基层法律服务所作了进一步的规范,包括基层法律服务工作者执业资格实行一年一次的全国统考制度,然而该考试仅仅实施了一年便停考至今,致使基层法律服务所和基层法律服务工作者的数量从大量增加到持续锐减,于是业内出现而来越来越多取缔基层法律服务行业的呼声。随着《行政许可法》的出台,该法规定:国家统一确定的公民、法人或其他组织资格或资质的行政许可由法律或行政法规确定。由于设定基层法律服务所的规章无权设定公民资质资格行政许可的权限,2004年5月19日国务院以《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》同时取消了基层法律服务所和基层法律服务工作者执业的行政审批项目,后又于2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,再次保留了基层法律服务工作者执业许可。国务院虽保留了基层法律服务工作者的执业行政许可并没有出台相应的配套措施,导致基层法律服务所的基层法律服务工作者作为法律职业群体却处于立法空白的尴尬的执业境地,基层法律服务工作者在执业过程中难免举步维艰,调查取证、受案范围、代理出庭无法得到应有的法律保障。
(三)部分基层法律从业人员素质不高,法律服务市场鱼龙混杂。其一,由于在现在的执业队伍中,准入门槛低,基层法律工作者很多最高只是大专文凭,甚至有些只有高中学历,整体素质表现不高,专业水平欠缺,基层法律服务从业人员的素质远远不能适应如今全方位法律工作的需要,导致基层法律服务业务无法拓展,制约基层法律服务所的发展;其二,随着时间的推移,基层法律工作者队伍中的人员也逐渐老龄化,慢慢退出了这个队伍。而并未通过司法考试却想从事相关工作的年轻人由于立法等的原因,无法有效地补充到基层法律工作者的队伍来。即使有进入到这个队伍来的年轻法律服务工作者,到最后往往因为制度的不健全,当前基层法律服务定位的不确定性等原因致使各方面无法得到保障,转投其他行业或以此为跳板在通过司法考试后离开基层法律服务所,基层法律服务所境况越发萎靡;其三,制度的不完善,职责的不清,监管的不力,部分从业人员素质低下,导致法律服务市场恶性竞争、诚信缺失的事情时有发生。立法空白、管理的混乱使得乱设所、乱执业、乱收费甚至违法执业的现象频频发生,不同地域不同地方的执业者质量参差不齐,地区之间差异较大,所产生的不良影响不仅让当事人的权益没有得到有效的维护,还让基层法律服务行业的整体形象在群众心目中大打折扣。严重的情况甚至还会引起当事人的上访、群访等,从而增添了社会的不稳定因素。
(四)与律师业存在界限不清、交叉重叠的问题。我国基层法律服务业与律师业存在着长期共存的理念,这一理念是符合我国国情和社会发展状况的。虽然目前来看我国律师业有了长足的发展,律师界的人才储备也较为充足,但就目前国家情况来看,地区之间的经济发展仍然存在着较大不平衡,律师事务所和基层法律服务所的存在正好分别填补了不同层次的群众对法律服务的不同需求。基层法律服务工作者的服务范围和律师重叠的部分几乎超过90%,除了刑事诉讼案件不能代理,几乎可以涉足律师事务所的全部业务范围。特别是基层法律服务工作者在实践中应该表述为法律工作者,但是在很多群众心里,认为“能帮忙打官司的就是律师,基层法律服务所是等同律师事务所。”的观念根深蒂固,加上两者之间的业务范围大部分的交叉,更是无法清楚地将两者区分开来。虽然禁止基层法律服务工作者冒用律师身份办案,可许多当事人仍在交流过程将基层法律服务工作者称作律师,甚至有基层法律服务工作者公开以律师身份执业,屡禁不止。目前基层法律服务工作者与律师形成竞争关系,准入门槛极低的基层法律服务工作者轻易就能获得同律师执业范围相差无几的有偿法律服务资格的事实,这在通过了高难度的司法考试才获得执业资格的律师们看来,是一种很大程度上的不公平。这种矛盾伴随着社会主义市场经济的发展、法治的逐步完善而日益突出。
三、对基层法律服务工作的管理
(一)尽量作出明确的定位。目前我国的很多专家和学者对基层法律服务业接下来的改革和发展也提出了很多设想和方案。但是无论哪种,都应该注意到了基层法律服务工作的应国情需要而存在的长期性和必要性。虽然某些地区的律师队伍发展壮大,甚至还出现了饱和,但就整个状况来看,我国广大的农村大多数地方并没有律师机构等的配置,而社会在进步,伴随着法制宣传延生到社会主义社会的各个角落,农民的维权意识也有所提高,各种法律服务的需求也在日益增大,特别是在为弱势群体维权的方面,基层法律服务工作承担居多,这证明基层法律服务业仍有空间和发展。在这种情况下,明确的定位更有助于给基层法律服务工作者更全面的保障,也有助于基层法律服务工作者摆好工作心态,积极开拓业务,创造条件,摆脱基层法律服务所举步维艰的现状。明确定位更能有效给基层法律服务业注入活力和生机。
(二)严格准入制度。实行严格的准入制度不仅可以在一定程度上规范化基层法律服务市场,还可以让基层法律服务工作者在办案时的权力得到应有的保障,避免过多被质疑。比如实行严格的执业资格考试,提高准入门槛,降低通过率等方式,加强对执业者的考核,达到规范化准入、管理的目的。
(三)提高素质,规范管理。虽然基层法律服务业的未来由社会需求所决定,但是不代表就能容忍就现在国情来看必将存在很长一段时间的基层法律服务工作存在无序竞争,市场混乱,从业人员素质低下的情况。首先从内部入手,虽然基层法律服务工作者准入门槛相对较低,但是可以通过对基层法律服务工作者在业务知识、思想政治和执业道德等方面的培训,采取不同途径继续学习深造,加强基层法律服务工作者对自身工作的认知,明白只有不断提升自身专业素质才能满足如今当事人对法律服务各方面的需求,应对层出不穷的情况,也只有良性有序的竞争才能使这个行业健康地发展下去。使他们有较高的思想层面能够尽量做到自我约束、自我管理;其次从外部入手,上级主管部门和基层法律服务所本身也应该对基层法律服务工作者的执业情况有所制约,要求其务必严格按照相关的法律法规和管理制度执业,不违规操作,遵守职业道德。可以通过制定落实好可行的方案和管理制度,畅通监督渠道,确保基层法律服务所和工作者能够规范化开展业务。
(四)明确基层法律服务所和律师机构的区别。基层法律服务所的业务范围和律师的业务范围大体相同,注定了基层法律服务所与律师机构在业务上避免交叉是不可能实现的。虽然两者之间的业务范围大体相同毕竟还是有所区别,这就要求基层法律服务工作者要遵守执业道德,明确自己的执业范围和地域,做到严格自律。而基层法律服务所不可能另辟蹊径的情况下,也可以发挥自身优势,做一些不同于律师机构的特色工作。当然上级主管部门和基层法律服务所也可以在此方面通过加强管理,加大在群众中的宣传,并严厉打击冒用律师身份进行办案的执业者的手段,以将基层法律服务所和律师机构区别开来。
总之,存在即是合理。不管基层法律服务业的产生是在什么样的特殊环境下出现,既然存在就要约束使其规范化发展。而现如今的基层法律服务所的存在依然能满足大量的来自基层的法律服务需求,有其存在和发展的价值。在完善制度、规范化管理情况下的基层法律服务所的未来是生存还是死亡,还是应该由社会需求所决定

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